美军文职人员制度改革的新动向
2017-09-13 09:40:00  来源:学习时报

  2017年2月17日,美国防部长马蒂斯签署备忘录,将文职人员制度改革列为国防部增效计划的重中之重。3月23日和4月4日,美参、众两院武装部队委员会分别召开两场听证会,计划以2018财年《国防授权法》为契机,推行新一轮文职人员制度改革。尽管听证会的相关内容不可能完全得以实现,但却指出了现行体制的主要弊端和改革方向,其动向值得关注。

  构建美国特色的“军务员”制度,是此轮改革的中心议题

  美军文职人员按照法律属性大体分两部分,一部分是受《美国法典》第5编(后简称第5编)管辖、作为联邦政府正式雇员可长期任职的“公务员”系列,如国防部的文职人员,另一部分则是受《美国法典》第10编(后简称第10编)管辖,按照合同聘用、依据绩效续任的“军务员”系列,如国防大学的文职教员等。然而,美军文职人员制度,特别是第5编治下的“公务员”体制当前出现了一系列弊端。一是部门管理混乱。两套法律导致国防部各部门拥有66套不同的人事政策、法规和制度,造成“公务员”部门的管理效益和工作效率明显低于“军务员”系列,从而影响了整个文职人员队伍的形象。二是考核机制不健全。“公务员”受第5编法律和工会势力的保护,再加上晋升控制机制的缺失和绩效考核标准的弱化,导致部门领导难以激励优秀人才、清退低效人员。三是人才流动机制僵化。按照第5编规定,文职人员招募流程最少需花费3—6个月时间,灵活性与敏捷度无法与地方私企相比,难以吸引一流年轻人才,特别是网络和工程技术等高端紧缺人才。此外,各部门人事数据也未能实现互联互通,导致跨军种、跨部门的文职人员调动必须要从零干起,从而大大限制了人才交流与互动,是造成文职人员“调不动、用不了”问题的主要根源之一。

  为此,相应的改革意见包括:一是构建责权清晰的“军务员”体制,将第5编文职人员全部纳入第10编管辖范围,形成统一、规范的文职人员人事法规、政策和制度,从而提升整个文职人员队伍的管理效益和工作效率。二是建立健全完善的晋升考核机制,重点是效仿军方“非升即退”制度,依托严格的绩效标准、考核流程和任期年龄等硬性条件,有效控制各层级文职人员的总体数量和晋升比例,从而加快人才更新流动,提升文职人员队伍的活力。三是推行灵活有效的人才管理模式,适度下放人才招聘、绩效标准确定和职位说明拟制等关键权限,从而简化招募程序,使用人单位可直接雇用和激励符合时代特点的优秀人才,同时加快人力资源管理系统的现代化升级,推动个人档案的全数字化,以实现各部门数据的互联互通,从而打破人员流动的技术壁垒,为推行精细化的人事管理创造有利条件。

  有效解决“三冗”问题,是此轮改革的核心目标

  美军文职人员制度当前的“三冗”问题日益突出。一是“冗官”。近年来,美国防部副部长、助理部长等文官数量不断增加,每增加一位官员就要为其配备相应的办事人员和机构,从而导致机关规模臃肿、职能交叉重叠、决策流程缓慢、办事效率低下的“官僚化”倾向日趋严重。二是“冗员”。目前,美军文职人员约77万,约占“总体力量”的36%,比2001年增长了近11万人,平均工资增长了近31%。此外,文职人员日益将其本职工作转包给退休返聘的合同工完成,从而导致合同工数量日趋失控、工作质量不断下滑。三是“冗费”。国防部长办公厅等总部机关人员规模激增到了24万,经费约占国防部预算的20%,挤占了大量军购、战备等必要开支。此外,作为经费开支密集部门,国防部各业务局缺乏统一监管、管理模式落后,重复建设、经费浪费情况严重,成为此轮增效改革的重点领域。

  为此,听证会提出了几条解决方案:一是精简国防部长办公厅,重点削减助理国防部长数量,裁并冗余重叠部门,严格限定高级文官人数和新增部门规模,从而消除“三冗”问题滋生的体制根源。二是控制文职人员规模,呼吁国会尽早通过《国防军、文职人员有效再平衡法》,授权国防部长相应权限,通过为自愿提前退休人员发放离职奖励工资以及必要时实施强制裁员等软硬结合的灵活方式,合理评估确定军、文职人员的混编比例,避免“一刀切”的裁员模式对文职人员队伍军心士气造成的冲击,同时对国防部的外包合同总额以及合同工的任职条件进行严格限制,从而确保文职人员队伍的精干高效。三是转变业务管理模式,增设首席管理官(副部长)职位,使其统管国防部各业务局,以加强部门之间的横向协作,提升整体管理效能,同时全面引进地方企业先进管理模式,以提高部门工作效率和人力成本效益,从而将节余开支转向战备和研发等其他优先发展领域。

  提升文职人员职业教育和岗位历练机会,是此轮改革的重要环节

  美军为军官提供了充分的职业教育和岗位历练机会,使军官队伍的学历、能力、阅历等人力资本实现了全面跃升,但却并未向文职人员队伍提供相应的待遇,教育机会的匮乏、工作环境的封闭,再加上任职学历规定的缺失,导致文职人员与军官之间的能力素质出现了明显的“等级化”差异,是造成美军文职人员队伍难以吸引保留一流人才,紧跟信息网络技术发展,吸纳社会最新管理理念的主要原因之一。

  为解决这一问题,主要改革举措包括:一是通过立法为高级文官设立较高的学历准入门槛,从而牵引带动文职人员队伍学历、能力和阅历的整体跃升。二是构建文职人员职业教育制度,为其脱产进入耶鲁、哈佛等一流地方高校继续深造提供更多机会,全面拓展文职人员队伍的知识结构。三是构建“请进来、走出去”的军地双向人才交流机制,通过扩大“国防部长企业伙伴计划”,试行“企业家入驻计划”等举措,加大国防部文职人员与地方企业之间的人事互动,使其人力资本能够通过这种“旋转门”式的弹性交流机制实现最大化的增值效应,进而促进技术创新和思维更新。

来源:学习时报   作者:付征南   编辑:谢松昆
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