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将一张财税体制改革蓝图绘到底
2017-12-12 14:17:00  来源:光明日报

  1.财税体制改革部署的深刻变化

  习近平总书记在党的十九大报告中,围绕下一步财税体制改革作出了如下战略部署:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

  仔细体会上述这一段话并同党的十八届三中全会有关财税体制改革的部署相对照,就会发现,其中所发生的变化,意义极其深刻。

  首先是起始句。党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度”,党的十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从“建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”,集中反映了党的十八届三中全会所开启的本轮财税体制改革的紧迫性。可以说,“加快”一词表明了将一张财税体制改革蓝图绘到底,真正落到实处的迫切要求。

  其次是排序。在党的十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中,预算制度管理改革居首,税收制度改革次之,中央和地方财政关系改革收尾。党的十九大报告对三个方面内容的排序做了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革,从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说,立足于我国发展新的历史方位,加快中央和地方财政关系改革,不仅是本轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首要完成的任务。

  最后是表述。党的十八届三中全会关于财税体制改革内容的表述,篇幅近千字,相对完整而系统。党的十九大报告对于财税体制改革的直接表述,则只有78个字,系画龙点睛式的。所凸现出来的,当然是最重要、最关键的内容。如中央和地方财政关系改革的目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”,预算管理制度改革的目标是“全面规范透明、标准科学、约束有力”,税收制度改革的重点是“健全地方税体系”。可以说,这些简明扼要、极具针对性的表述,均系中国特色社会主义进入新时代财税体制改革推进的重点所在。

  进一步看,党的十九大对于财税体制改革作出如此部署,既是中国特色社会主义进入新时代的必然要求,亦是在对党的十八届三中全会以来财税体制改革进程做出恰当评估的基础上做出的战略抉择。之所以在众多的改革议题和线索中被凸显出来,就在于它们的实质是本轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。对此,不妨在加快建立现代财政制度的语境下,按照党的十九大报告的排序,就下一步财税体制改革所涉及的三个方面内容分别做一番讨论。

  2.中央和地方财政关系:下一步财税体制改革的重头戏

  对于中央和地方财政关系,党的十八届三中全会定位的改革目标是“有利于发挥中央和地方两个积极性”。这一目标的确立,显然出自于地方积极性尚不够充分、亟待有效调动的现实判断。从总体上看,党的十八届三中全会迄今,发生在这一领域的改革进展,主要有两项:

  2016年5月,伴随着全面营改增的实施,公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。按照这一方案,自2016年5月1日起,作为未来2~3年的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对于弥补营改增后的地方财力亏空,在过渡意义上兼顾中央和地方利益,显然是比较有利的一项举措。然而,注意到这一方案的适用期只有2~3年,它显然是一项权宜之计而非“进一步理顺中央和地方收入划分”的体制性安排。再注意到营改增之后的增值税收入占全部税收收入的比重已超50%,对如此高比例的税收收入实行分成,也显然是一种“分钱制”办法而非“分税制”安排。

  同年8月,发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。根据这一指导意见,到2020年,要基本完成主要领域改革,并逐步规范化、法律化,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。注意到党的十八届三中全会对于此项改革的提法是“建立事权与支出责任相适应的制度”,这一指导意见在事权和支出责任前面添加“财政”二字,其意图虽可理解为以财政事权和财政支出责任的划分为突破口,从而为整个事权和支出责任的划分铺平道路,但它毕竟在事实上收缩了其作用空间,实质是一个“缩水版”。

  毋庸置疑,立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位,中央和地方之间的关系无疑是现代国家治理领域最重要的关系链条之一,中央和地方之间的财政关系又无疑属于其中最具基础性和支撑性意义的要素,最具“牛鼻子”效应。围绕它的改革,不仅事关党和国家事业发展全局,而且牵动整个财税体制改革进程。事实上,在迄今三个方面的财税体制改革进程中,中央和地方财政关系的改革相对迟缓。鉴于加快中央和地方财政关系改革的极端迫切性,也基于防止本应发挥的“牛鼻子”效应演化为“拖后腿”效应的现实可能性,必须将其作为下一步财税体制改革的重点工程,摆在优先位置。并且,在“发挥中央和地方两个积极性”的基础上,将改革目标进一步细化——“权责清晰、财力协调、区域均衡”,有针对性地加以推进。

编辑:夏禹玮
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