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行政处罚决定应当依法公开
2020-08-20 10:31:00  来源:学习时报

行政处罚是行政机关有效实施行政管理,保障法律、法规贯彻施行的重要手段。为贯彻落实党中央重大改革决策部署,推进国家治理体系和治理能力现代化,加强法治政府建设,完善行政处罚制度,解决执法实践中遇到的突出问题,全国人大常委会法制工作委员会于2018年启动《行政处罚法》的修改工作。近日,《中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》(下文简称《草案》)正在面向社会公开征求意见。

此次《草案》备受关注的一点,是对行政处罚公开的相关内容进行了进一步完善,明确规定:“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”同时还规定:“行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定相关信息并说明理由。”这是继《政府信息公开条例》之后,进一步从法律层面对行政处罚公开的规范和强化。

一直以来,包括行政处罚在内的行政执法不严格、不规范、不文明、不透明等问题在我国社会依然存在,损害人民群众利益和政府公信力。对此,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求坚持严格规范公正文明执法。完善执法程序,建立执法全过程记录制度,……严格执行重大执法决定法制审核制度。……推行行政执法公示制度。2017年1月,国务院办公厅《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》决定在交通运输部、商务部等10个部委单位和广东省、四川省、天津市等22个省(直辖市、自治区、市、区、管委会)开展执法公示试点。2018年12月,国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》对行政执法公示作出具体部署、提出明确要求,行政执法机关按照“谁执法谁公开”的原则,明确公开内容的采集、传递、审核、发布职责,规范信息公开内容的标准、格式。通过建立统一的执法信息公开平台,比如政府网站及政务新媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等向社会公开行政执法基本信息、结果信息。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息,依法确需公开的,作适当处理后公开。发现公开的行政执法信息不准确的,及时予以更正。作为一种制度创新,行政执法公示制度聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节,对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用,对切实保障人民群众合法权益,维护政府公信力,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。

公开是现代民主政治的应有之义,其目的在于保障公民的知情权,实现公民对国家治理的参与和监督,以达到强化民主政治、防止行政腐败的功效。因此,行政处罚决定公开是保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,建设法治政府的重要措施。正因如此,行政处罚公开的诸多价值被社会广泛接受。行政处罚公开是监督执法机关、提升执法能力和执法效果的重要方式。行政执法部门把处罚案件“晒”到网上,民众可以方便地进行监督,执法部门必须严格依法秉公办案,找足证据,准确定性,规范流程,合理裁量,提升执法能力和执法效果;行政处罚公开是加强市场监管、改善营商环境的重要方式。假如企业因受到处罚被公开,包括前置的行政许可、行政检查等信息都可能被消费者所掌握,也就相当于给这家企业的社会信誉度和合法合规性进行了一个精准的画像,有利于监管机构实行“分类分级监管”,也可能促使企业用更合法的行为、更周到的服务,重新赢得消费信任并在市场中谋求一席之地;行政处罚公开还是对被处罚者能够起到法治宣传教育的作用。案件信息挂到网上,会激发被处罚者的法律意识、底线意识、自律意识,会促进其行为的规范,既能树立执法权威,又能有力地震慑违法行为。

从立法目的而言,《行政处罚法》是在行政公权力和公民、法人和其他组织合法权益当中寻找到具体的平衡点。一切公权力的合法性或正当性都在于基本权利保障,同时,基本权利也是监督和制约公权力的重要屏障。公权力在行使过程中,可能受各种利益驱使而被滥用,因此,公民、法人和其他组织也会被赋予各种权益,比如陈述权、知情权、听证权、救济权、申辩权,以此防止行政机关恣意滥用处罚权。其中,知情权也可以被理解成了解权和知悉权,行政处罚决定公开所彰显的知情权,就是行政处罚权在履行的过程中告知行政处罚的结果、实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息。不过,如何以及多大范围公开行政处罚决定,需要对处罚决定类型化区别对待,并不是所有的行政处罚决定都应该向社会公示,不作区分的公示也可能会产生悖逆法治的基本权利保障原则。

行政处罚是对公民、法人或者其他组织权益的惩戒、剥夺和限制,《草案》明确规定:“行政处罚是指行政机关在行政管理过程中,对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”对于行政处罚而言,“一事不二罚”“罚责相适应”是基本原则,任何有悖于这两个基本原则的处罚行为都是不合法的。从相对人的角度看,任何行政处罚都是负面的、负担性的,因此,对其处罚行为的公示必须依法进行。当前在实践中,有的地方随意将行政处罚与地方信用网站联结,在原有处罚、强制基础上施加了新的“信用罚”,这与《行政处罚法》的立法本意不相符合,这需要引起我们的警惕。执法要有力度,也要有温度,要关注公开背后可能剥夺、限制相对人基本权利的现实情况。

行政处罚是否公开或如何公开应当严格依照法律,不能同依申请行政行为和给付行政行为混为一谈。对于依申请行政行为,只要是不涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,不与国家秘密、商业秘密和个人隐私相冲突,都可以向社会公开。如果相对人对公开不认可不接受,可以选择不申请。对于民政、扶贫等领域的给付行政行为,也应当予以公开,相对人如果拒绝,可以明示放弃该授益行政行为。但是,基于公开的本质属性,我们不能简单认为公开就是一律向社会公开,有些执法类型是向社会公开,而有些执法类型只应当是向相对人或特定人公开。

行政处罚信息属于《政府信息公开条例》中明确的“政府信息”范畴,但又是一种特殊的政府信息,行政处罚的当事人、处罚内容具有不同的个体特征,执法机关需要进一步强化以人民为中心的发展思想,依法维护行政处罚相对人合法权益,合理界定公开制度的功能定位,审慎确定行政处罚决定应当如何公开。

对于公民而言,行政处罚决定依法公开,原则上只是向行政相对人公开。告知当事人行政处罚的处罚结果、实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息,充分保障当事人的知情权、救济权和监督权,也就足以实现法律规定的惩戒和教育功能;同时,部分行政处罚信息不仅载有被处罚个体的有关信息,还可能载有与该行政处罚案件有关的第三人的相关信息,需要认真识别、区别对待,避免造成侵犯个人隐私、商业秘密等后果;另外,部分行政处罚决定涉及利害关系人的,行政处罚信息可纳入依申请公开范围,并对依申请公开的处罚信息按照《政府信息公开条例》从严把握、严格审查,非利害关系人一律不予提供。对于企业和其他组织而言,行政处罚决定依法公开,原则上可以向社会公开。不过,要注意负面效应是否影响被处罚者正常合法的生产、经营活动,尤其是将企业的相关商品、服务纳入公开的情况下,有的行政处罚信息的社会影响特别大,可能引发其他社会风险。此时,应该通过建立和完善信息公开的评估机制,防范行政处罚决定公开可能影响社会稳定等不良社会后果。

戴建华

编辑:张理
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