《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将促进平台经济、共享经济健康发展作为培育战略性新兴产业的重要内容。中央经济工作会议再次强调，“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范”。加强平台经济治理成为高频词和各界关注焦点。作为一种新型经济形态，平台经济具有主体多元、客体多样、业务多维、竞争多变等特征，众多中小商户、各类服务商、消费者跨时空云集，突破了传统市场时空限度，同时催生出新的市场竞争结构和权力结构，对传统治理模式提出挑战，亟须创新顺应时代变化的数字规则和平台经济治理机制。
客观认识平台经济的“双重效应”
平台经济是依托互联网等信息技术，由互联网平台企业协调组织资源配置，形成一系列以降低交易成本为核心的规则和服务，联结平台上的双边或多边主体，并辐射上下游相关产业的经济形态。平台经济具有网络效应、规模经济性，平台企业的市场优势能够借此得到强化，进而形成一个不断膨胀的“超级市场”，在大幅降低交易信息成本和执行成本的同时，可以最大限度地实现资源优化配置与整合，从而带来市场规模的快速扩张。通过平台跨界整合，资源共享的范围越来越广、程度越来越深，产业边界越来越模糊，给传统企业连接、整合多方资源、更好满足多样化消费需求带来了机遇。平台经济已经成为全球经济增长的最活跃的组成部分，在壮大市场规模、促进产业升级、创新服务业态、扩大就业等方面发挥了重要的作用。
与此同时，平台经济的网络效应也会带来边际效益递减、竞争忽视、竞争挤出和反向选择等问题，使产品供应者失去提供高质量产品的动力，进而劣化整个平台的产品内容，产生价格战、限制进入、二选一等不利于市场健康发展的不正当竞争行为。在平台经济发展初期，平台通过互联网信息技术手段极大地降低交易成本，对优化市场资源配置产生积极作用。然而，随着平台经济的持续发展壮大，平台经营企业具有绝对市场优势地位之后，会在自身发展诉求下构建生态“闭环”，抑制新进竞争者，获取垄断利润，侵犯消费者隐私，进而产生遏制创新、操纵市场、损害消费者利益等不良影响。
平台经济有效治理需要新机制
平台经济治理的重点在于构建为市场交易和运行提供产权保护、契约执行和公共物品的一系列正式和非正式的规则秩序，从而有效约束交易主体行为。衡量平台经济是否得到有效治理，就看是否形成较为有效的产权保护制度安排，能够在平台海量交易或信息交互过程中，有效克服机会主义行为导致的交易欺诈、非诚信经营、不正当竞争等问题，避免逆向选择和道德风险。
在我国平台经济发展过程中，其治理模式经历了一个不断演化的过程。在平台经济发展初期，政府对新经济采取包容性发展态度，为平台经济发展提供了空间，形成了由平台企业规则主导、政府有限规制的约束方式。平台借助技术赋权和市场特殊权力，依托其“网规”“软法”对商户行为进行约束，从而保证了整个市场交易秩序的稳定。随着平台企业内部规则逐渐兴起，一些平台规则也逐步上升为法律法规的一部分。例如，七天无理由退货等消费者保护措施，从电商企业的自律行为最终被写入《消费者权益保护法》。平台经营企业在平台治理中的主体责任也通过《电子商务法》《网络安全法》等进一步明确。由于政府规制与平台企业内部规则的互嵌性，二者在平台经济发展的过程中既相互塑造，也相互影响，从而共同推动了平台经济的发展壮大。
随着平台市场影响力越来越大，平台经济本身的局限性开始显现，过于依赖市场主体自治的弊端也日益突出。一方面，随着平台之间竞争加剧，现有规则遭遇越来越多市场无序竞争的挑战，如平台企业滥用市场优势地位强迫商家二选一、利用数据垄断优势获取超额收益等行为，已经严重影响到市场竞争秩序，制约了平台经济的健康发展。同时，也出现大型平台企业基于自身技术和市场强势地位对中小企业的创新抑制，不利于行业良性生态和多元发展。另一方面，平台内部治理盲点逐步凸显，从早期平台规则变更不透明、刷单炒信到平台腐败、价格控制、超范围采集数据等问题，平台企业成为滋生灰色利益链条、侵害消费者权益的“重灾区”。随着平台经济在数字贸易中的作用日益加大，平台经济数字规则的构建也对国际数字贸易秩序的稳定和发展产生深远的影响。为了推动数字经济创新发展、防止资本无序扩张、增强国际竞争力，不能仅仅依靠单一的平台、技术和监管逻辑，构建新的治理机制和数字规则成为推动平台经济健康发展的必然选择。
加快平台经济治理模式转型
促进平台经济健康发展，应加快推进依规治理到依法治理、单一治理到分层治理、分散治理到协同治理三个转变，通过依法治理强化反垄断和防止资本无序扩张，通过分层治理优化数字规则供给，通过协同治理提升监管能力，从而促进平台企业有序竞争和创新发展。
实现从依规治理到依法治理。加快上位法体系建设，尽快出台个人信息保护法，明确平台在个人信息、隐私保护等方面的责任，完善平台企业数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。强化《电子商务法》《网络安全法》中平台责任界定细化执行，完善平台企业垄断认定标准和相关实施细则，进一步明确平台反垄断的可操作性判定标准。加快互联网领域司法建设，依托各地的互联网法院实践，加强有关平台经济领域纠纷的司法审判，针对一些有争议的领域从司法实践层面划清“红线”和“底线”，也为企业守法经营、合理创新提供通道，减轻企业合规成本，为平台经济发展提供稳定、可预期的营商环境。
实现从单一治理到分层治理。针对平台经济信息基础层、服务提供层、用户应用层进行分层治理，强化数字规则供给。在信息基础层，聚焦关键设施、关键信息、关键数据等，强化政府对平台企业的规制，完善相关法律法规对数据、算法的平台责任界定，明确平台企业在用户数据收集使用管理的行为边界，强化消费者权益保护等措施。在服务提供层，强化对市场有序竞争规则的构建和维护，出台有关平台公平竞争秩序的相关规制办法，使平台企业之间、平台和商家之间的竞争有章可循，引导平台企业强化内部规则治理。在用户应用层，尊重市场规则供给的自主创新力，鼓励平台企业根据市场需求进行治理规则的供给和服务创新，鼓励平台企业和行业协会合作制定企业标准，参与制定行业标准，借助市场和社会力量强化行业自律，带动全行业提升服务质量和水平。
实现从分散治理到协同治理。从强化规制协同和监管主体治理协同着手，提高平台经济治理效能。一方面，构建协同治理制度体系，形成法律、法规、政策、规范、公约等一系列相配套、相衔接的平台监管制度体系，强化法律法规和行业规范的互补性，提高规则之间的协同性，提升对平台企业的监管能力。另一方面，营造多元主体共治环境，充分发挥行业协会、社会组织、用户等其他主体的优势，构建形成多主体共同参与的协同治理体系。此外，探索建立国际合作机制，在数字贸易等领域，积极参与并主导形成有关平台经济规制的国际共识和共同规则，推动形成平台经济国际治理新秩序。
孟凡新
