营商环境是生产力，也是竞争力。近几年，中央高度重视优化营商环境，采取系列强有力的改革举措，并取得了显著成效。在世界银行2020年全球营商环境报告中，中国营商环境跃升至全球第31位，连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十大经济体。
但从实践看，我国的营商环境仍存在一些明显的短板和弱项。这些短板和弱项，一方面体现在客观的评价指标上。报告显示，中国营商环境的一些单项指标排名较靠后，例如，纳税、获得信贷等指标均是制约营商环境提升的软肋。另一方面，短板和弱项更明显地体现在主观评价方面，即企业与民众的获得感不强。从本质上说，营商环境显示国家和地区对企业和民众投资创业的吸引力。因此，营商环境最根本的衡量标准应当是企业与民众的感受、评价和认同，缺乏企业和民众认同的营商环境优化并非真正意义上的改善。同时，营商环境涉及经济社会文化等多层面多领域因素，因此要用系统观念推进营商环境深度优化。
目标上，整体推进营商环境“三化”发展。党的十九届五中全会强调，要“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。营商环境的“三化”方向是个综合性目标体系，“三化”向度之间联系密切、缺一不可，需要整体推进。市场化是营商环境的基础，也是激发市场社会主体活力的关键。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以“两个清理”为切入点，深入推进市场化改革。即清理政府直接配置市场资源的规模，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置”；清理政府直接配置市场资源的职能，“最大限度减少政府对市场活动的直接干预”，推动土地、劳动力、资本、技术、数据等五大要素市场化配置改革，激发各类市场主体活力。同时，要更好地发挥政府作用，即政府应当“有所为而有所不为”，进一步解决政府错位、越位和缺位等问题，实现有效市场和有为政府更好结合。法治化是营商环境的有力保障。“法治是最好的营商环境”，应当从立法、执法、司法等各环节着手，为构建公平可预期的营商环境提供坚实保障。国际化是营商环境层次的提升。在新发展阶段，构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局决不是封闭的国内大循环。相反，要持续扩大开放，加强与国际通行规则对接，提高国际竞争力。打造更优的开放环境，更大力度吸引外资、发展外贸，维护国际产业链供应链稳定，构筑国际合作和竞争新优势。
体系上，协同推进营商环境四大要素建设。按照体制机制性因素和条件的性质划分，营商环境可分为政务环境（政策法规、政府监管、公共服务等）、市场环境（市场需求、资源获取、公平竞争、合同履约、专业服务等）、司法环境（公正判决、纠纷解决等）和社会环境（自然、人文等）。可见，营商环境涵盖了政府、市场与社会等多种要素，各要素之间相互联系、相互作用。优化营商环境需要从这四大层面协同推进，持续打造便利高效的政务环境、公平公正的司法环境、透明竞争的市场环境和诚信为本的社会环境。一是促进形成便利高效的政务服务环境。从国内外优化营商环境的典型经验来看，其共同点在于政府为企业提供一切尽可能的便利，实施全域性、全周期性的政务服务。例如，新加坡实施“大政府”高效管控路径，政府发挥主导作用，形成以行业为导向的企业服务机制，筛选确立产业重点，选派服务专员，提供全程贴身服务。爱尔兰则采取“需求引导”路径，政府与企业保持沟通，了解企业发展动态及需求并主动接洽，以高质量的方案和高效率的服务帮助投资者解决问题，与企业建立长期合作伙伴机制。二是促进形成公平公正的司法环境。应当以《优化营商环境条例》实施为契机，加快相关法律法规的“立改废”工作，推动相关法律法规、规范性文件的清理和修订，及时消除妨碍营商环境优化的法律法规和规范性文件；坚持依法行政、公正执法，减少选择性执法和自由裁量权过大现象；消除行政对司法的干预，提升司法行为的公正性和效率。三是促进形成规则透明、竞争中性的市场环境。加快实施统一的市场准入负面清单制度，破除各种显性和隐性的门槛限制，使各类市场主体都能公平准入，真正实现“非禁即入”；促进规则公开透明，监管公平公正，依法保护各类所有制企业合法利益。四是促进形成诚信为本的社会环境。加快社会信用体系建设，建立健全信用信息的收集发布、失信惩戒、“黑名单”、信用修复等制度；强化政务诚信，政府应当在诚信方面率先垂范，对相关部门违约、不履行承诺行为进行有力约束和问责，并给予市场主体相应补偿；完善信用使用机制，将企业信用状况与企业开办、合约签订、招投标等市场行为挂钩，使守信者畅通无阻，失信者寸步难行。同时，完善公共服务体系，创新公共服务提供机制，提供高质量的教育和医疗服务、稳健有力的社会保障服务，培育发展有效联结市场与政府的社会组织，不断增强对人才和投资的吸引力。
过程上，提升制度供给与需求之间的契合度，把制度优势更好转化为治理效能。近年来，各地围绕营商环境优化推出不少政策措施，但实践结果显示，一些政策供给无法有效契合民众需求，不能转化为良好的治理效能。主要体现为：政策供给偏差、企业获取政策成本和制度性交易成本较高、政策执行悬浮化等问题。因此，需要做好政策供给与企业、民众需求之间的有效衔接。一是增强政策供给的精准性。以往的政策供给更倾向于见效快、可明确考核的事项，奖励性、补贴性政策相对较多，而服务类和监管类政策供给不足。奖励性和补贴性政策只是解一时之需，服务类和监管类政策才是解决企业发展长期性、基础性问题的关键。应加强服务类和监管类政策的有效供给，为企业提供良好的发展生态。二是增强政策获取的时效性。加强政策信息的归集和链接，形成统一权威规范的政策信息发布，使企业和民众能够第一时间获取政策信息，减少其政策使用成本和制度交易成本。三是增强政策执行的有效性。改变政策只有原则规定而缺少具体执行路径的做法，对相关政策制定明确具体的实现条件和配套措施，促使其有效落地，使企业和群众更多获益。
陈 华【作者为中共南京市委党校公共管理教研部主任、教授，南京新时代中国特色社会主义发展研究院研究员；本文为江苏省社科基金项目“江苏推进‘放管服’改革向纵深发展研究”（项目编号20ZLA017）的阶段性成果】
