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积极推动产业政策由传统范式向新型范式转型
2018-02-14 10:07:00  来源:新华日报

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  ●供给侧结构性改革对产业政策的内在要求之一是致力于维护公平市场竞争、激发市场活力,产业政策的目标取向就不能再以产业扶持为主。亦即,政府部门不能再针对特定产业过度使用倾斜政策来人为制造产业间的非均衡发展格局,而应该致力于营造公平公正的市场环境,保障并实现市场主体间的平等竞争。

  ●大多数新兴产业都是在新一代信息和网络技术背景下产生的新生事物,在这些产业领域我国和西方发达国家站在同一起跑线上,我国政府部门已没有发达国家的做法和经验可以借鉴,面临着与西方发达国家同样的高度不确定性,也不可能比市场掌握更多的知识和信息来前瞻性地选择“应该”发展和“不应该”发展的产业、“应该”开发和“不应该”开发的技术。

  经济发展的国内外环境的变化,必然会倒逼产业政策的目标、手段、机制产生相应的变化。在经济新常态下推进供给侧结构性改革,自然也要求我国现有产业政策必须进行相应变革,要按照供给侧结构性改革的内在要求,积极推动我国产业政策由传统范式向新型范式转型。产业政策范式转型的重点,体现在目标取向、实施手段、实施主体、绩效评价等多个维度。只有构建起与供给侧结构性改革相适应的新型产业政策,才能切实将供给侧结构性改革引向深入,逐步提高供给结构对需求结构的适应性。

  目标取向转型:从产业扶持为主向保障市场公平竞争转变。产业政策转型首先是因为产业政策的目标取向发生变化。长期以来,出于扶持特定产业加速发展进而做大产业规模的需要,我国多年来实行的是以选择性产业政策为主的产业政策,其实质是一个“挑选输家和赢家”的政策,是一个“优生而非优育”的政策。政府出于扶持某些特定产业加快发展的目的,一般会在土地、财税、金融等方面出台针对这些特定产业的优惠政策,造成了对处于同一市场中的不同主体的政策性歧视,诱发企业间的不公平竞争,进而人为导致产业间的非均衡增长。这种做法虽短时期内可以吸引社会资本蜂拥进入政府扶持的产业部门,促进产业规模的快速扩张,但也可能带来严峻的产能过剩问题。我国的光伏产业即是一个典型的因政府过度扶持而导致产能过剩案例。

  供给侧结构性改革对产业政策的内在要求之一是致力于维护公平市场竞争、激发市场活力,产业政策的目标取向就不能再以产业扶持为主。亦即,政府部门不能再针对特定产业过度使用倾斜政策来人为制造产业间的非均衡发展格局,而应该致力于营造公平公正的市场环境,保障并实现市场主体间的平等竞争。首要前提是实现政策公平,要彻底清理各级政府针对不同企业实行的油、气、水、电等资源能源价格干预政策,尽快实现同等资源同等价格,彻底清理针对特定行业、特定企业的财税金融优惠政策,使企业真正站在同一起跑线上公平竞争。在此基础上,积极转变政府职能、强化政府公共服务,加快实现政务公开、依法行政、简政放权,加快构建面向所有企业的普惠性产业政策,切实减轻企业税费负担、引导企业加强自主研发创新和科研成果市场化。

  实施手段转型:从过多直接干预型手段向主要依靠间接引导型手段转变。产业政策是否有效,取决于其目标取向是否准确,但其实施手段的选择和实施力度的大小对产业政策的效用也会产生很大影响。如果实施手段不合理、实施力度过大或力度不够,就有可能导致“事与愿违”的结果。一般而言,产业政策的实施手段可以划分为直接干预型和间接引导型两种。一直以来,我国的产业政策就具有强烈的直接干预市场色彩,主要采取行业准入、项目行政审批、强制性的目录指导、项目审批与核准、贷款和用地的审批与核准、强制性淘汰(淘汰落后产能)等行政手段直接干预产业发展。政府采取直接干预手段实施产业政策,其预期目标的实现必须建立在两个前提的基础之上:其一,政府部门必须比市场具有更多的知识以挑选“正确”的产业进行扶持;其二,政府部门要在有效的激励和约束机制下确保只对“正确”的产业进行扶持,而不受利益相关方对政府决策施加影响。在工业化发展初中期,我国尚可以在借鉴工业化先行国家的成功做法与经验基础上进行“正确”的产业选择。然而,在新一轮科技革命快速发展的新时期,新兴产业成为产业转型升级的方向和国民经济的新兴增长点,而大多数新兴产业都是在新一代信息和网络技术背景下产生的新生事物,在这些产业领域我国和西方发达国家站在同一起跑线上,我国政府部门已没有发达国家的做法和经验可以借鉴,面临着与西方发达国家同样的高度不确定性,也不可能比市场掌握更多的知识和信息来前瞻性地选择“应该”发展和“不应该”发展的产业、“应该”开发和“不应该”开发的技术。

  同样地,按照供给侧结构性改革对产业政策实施手段的内在要求,特别是结合新时期科技革命的特点,我们必须着力推动产业政策实施手段由过多采用直接干预型手段向主要依靠间接引导型手段转变。要加快完善产业政策实施手段,大幅减少甚至摒弃直接干预手段,更多地采用行政立法、环境营造、信息整合与发布等间接引导手段。加强产业政策手段与财政政策、货币政策、投资政策、创新政策和贸易政策等领域政策实施手段的协调运用,以提高产业政策的适用性和有效性。

  实施主体转型:由地方政府主导向中央政府主导转变。与日本、韩国等东亚地区的产业政策制定和实施几乎由中央政府负全责的情况不同,我国地方政府也是产业政策的重要实施主体,即各地方政府可以在中央政府统一的政策安排下结合自身发展实际制定适合本地区的实施细则。在各项政策的具体实施过程中,地方政府必须在促进产业升级、提升本地区经济发展质量的同时,兼顾推动本地经济快速发展和实现社会稳定的任务。产业升级往往会对短期经济增长带来负面冲击,可能会导致本地劳动力就业率的下降、激发社会不稳定因素。因此,地方政府在贯彻落实中央政府制定的产业政策时,必然会在这两个约束条件下作出权衡和取舍。比较普遍的现象是,许多地方政府官员在任期的限制下,在GDP政绩考核导向和晋升制度的激励以及本地区经济社会发展水平和市场化程度的约束下,往往“更倾向于追求短期经济增长”。地方政府“落实产业政策行为激励的扭曲”,使产业政策的预期目标与实际效果存在较大偏差。换言之,产业政策在实施过程中,作为区域竞争的参与主体和地方行政权力的行使主体,地方政府出于地区利益的考虑可能会运用行政权力去鼓励和支持那些对本地发展有利的企业行为,并限制和减少那些对本地发展不利的企业行为。这种做法分割和限制了全国统一市场的建立与完善,从而与中央追求公平公正市场竞争环境的预期目标相背离。

  因此,只有让产业政策的实施主体回归中央政府,并着力构建一套中央与地方正向相容的激励约束机制,才是解决问题的根本出路所在。为此,要进一步树立中央政府在产业政策实施过程中的主导地位,建立有约束力的政绩考核机制,把是否认真贯彻执行国家产业政策,是否把国家整体利益放在首位作为考核地方政府官员的重要内容加以量化。要加大对地方政府在执行产业过程中的行为和效果的监督与考核,加大对违反产业政策的惩处力度。进一步建立和完善中央和地方的双向沟通机制,消除信息不对称,从根本上杜绝“上有政策、下有对策”的现象。

  绩效评价转型:从政府主导向第三方评估转变。政策的可评估性是“避免政策任意性和补贴‘泄漏’的必要条件” 。产业政策的全过程应该是一个从制定、实施到评估、反馈直至退出的完整政策体系。但是在具体实践过程中,我国的产业政策出现了“重制定执行、轻监督评估”的问题,这一方面受制于前述分析中的中央政府与地方政府的政策博弈,另一方面也受制于现实社会中我国监督评估力量尤其是社会第三方评估机构不发达等因素的制约。产业政策实施过程中的监督和政策实施以后的绩效评价是产业政策体系的重要一环,既关系到产业政策能否落到实处,更关系到后续政策动态调整的科学性与适应性。从当前我国产业政策实践来看,相当部分的政策是没有进行评估的,即使是在为数不多的已经对产业政策进行评估的做法中,大多还是由制定政策的政府部门自行对政策的执行效果进行内部自我评估。这种既是“运动员”也做“裁判员”的做法,可能导致产业政策制定和执行无法进行结果问责,政策的客观性、专业性、科学性将难以得到保证。

  产业政策的转型,要以产业政策的有效性为目标。为增强产业政策的有效性,应该着力加强对产业政策实施的绩效评估,重点是要尽快引入和推广产业政策的第三方评估,建立制度化、规范化、程序化、专业化的第三方评估制度。首要任务是实现产业政策评估的制度化、规范化。通过有关法律法规确立第三方评估的地位,使产业政策第三方评估能够在明确的法律法规依据下开展相关工作。在完善法律法规的基础上,要努力推动产业政策评估的程序化,将第三方评估作为产业政策体系的必经程序,切实解决当前存在的“重制定执行、轻监督评估”现象,切实增强产业政策评估的权威性、减少随意性。要认真对待评估结论,产业政策制定部门要特别注重对绩效评价结果的消化、吸收与改进,使政策评估真正发挥作用。在实现产业政策第三方评估的专业性方面,要注重支持政策评估专业机构和人才队伍建设,积极推进产业政策评估的专业化和职业化水平。

  章寿荣 王树华(章寿荣为江苏省社会科学院副院长、江苏区域现代化研究院院长;王树华为江苏省社会科学院区域现代化研究院副研究员)

编辑:张理
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