十九大以来，积极建构创新型经济形态成为新一轮城市发展的重要驱动力。新的经济形态、产业业态、消费场景等往往意味着对土地、空间的新使用需求，能否促成土地供给方式与创新型经济发展需求“相向而行”，成为提升城市竞争力的关键。南京江北新区拥有国家级新区和自由贸易试验区的“双区”叠加优势，理当承担诸多体制机制创新“先行先试”的责任，成为南京乃至全国土地供给政策创新的先行示范，以政策创新驱动和引领创新名城先导区的建设。

江北新区自设立以来，创新型经济蓬勃发展，多元创新要素快速集聚，已成为南京市重要的创新增长极，国际化、高端化是江北新区创新发展的显著“标签”。国际化创新要素的集聚，意味着对江北新区土地利用方式、规划管理方式不断提出新课题，新业态、新需求与传统土地政策的矛盾也更加突出。例如，依据现有的土地管控模式，国际健康城内的医院用地参照的是“三甲医院”的管控标准，不允许混合其他服务用途。然而，对标迪拜国际健康城等全球知名医学中心可以发现，它们均是将医疗服务与科学研究、医学培养、康养休闲、时尚购物等相结合的“健康产业综合体”。诸如此类不切实际、不能与时俱进的僵化土地管制政策矛盾在实践中屡见不鲜，势必会导致产业机遇的流失、土地资源的浪费、空间功能的缺失。如果说“双区”叠加的政策红利是江北新区发展的最大动力，那么，土地政策与创新经济发展需求的不匹配恰恰是当前制约江北新区发展的最突出瓶颈。

在工业化时代，产业门类间特征清晰、边界显著。而伴随着后工业化时代的到来和新技术革命的推动，产业模式的交叉融合、组织结构的动态重塑成为“常态”。高素质人才对于弹性工作模式的需求，又进一步模糊了工作空间与生活空间的边界，对商业与休闲配套设施比重和质量提出了更高要求。“可混合功能类型少、配套比例低”的传统产业用地供给方式，显然已无法满足新兴产业的空间需求。从国内外城市相关经验看，地块内部（甚至建筑内部）的混合使用已经成为高品质创新空间的最突出特征。因此，近年来深圳、上海等地均积极探索促进土地混合使用的供给政策，在保持地块主导功能的同时，开放可供混合的适建设施类型，提高可混合比例。

江北新区也在积极制定土地混合利用指引，明确在用地性质不改变的情况下（主导用地功能不变），不同类型用地、项目可以配套开发的兼容设施，以及可以混合开发的比例上限，并探索确立混合用地的地价测算规则。针对符合江北新区“两城一中心”产业方向的重点项目、具有国际创新特色的项目，以及创新发展潜力较大、不确定性较大的地区，执行相对弹性、多元的用途管制。积极打造一批功能混合、尺度宜人的创新街坊，作为落实江北新区“121”创新社区建设的空间载体。当然，在优化土地用途管制的同时，也需要同步强化新区管委会的精细导控职能，充分论证、一地一策，避免盲目配建带来的设施浪费和功能紊乱。

江北新区正在探索建立重点产业项目遴选与差别化供地制度。一个思路是由新区管委会组建（多部门参与的）重点产业项目遴选小组，明确重点产业项目申报与遴选流程，作为地价优惠和出让年期设置的基本依据。重点项目应主要面向“两城一中心”的主导产业以及富有前景的未来产业，以项目团队的行业影响力、科技创新能力以及营收能力等为主要判断标准，根据产业类型、创新价值、使用方式，进行不同程度的基准地价折减和弹性年期设置，并采取重点产业项目“带产业项目”挂牌出让、“限地价，竞亩均税收”“限地价，竞达标时限”等竞价形式。同时，明确产业发展监管协议，明确开发投入以及建成使用后的税收贡献等要求，落实全过程履约监管主体责任和违约追责细则；严格控制分割出让，防止市场主体利用土地差价进行地产开发的套利行为。

江北新区管委会正在与市规划与自然资源局联合进行规划体制创新，推动控制性详细规划管理体系改革，更多地将与地块开发紧密相关的调整、审批事权赋予新区管理委员会。可考虑对控规调整设置“技术性修正”绿色通道，将未涉及原控规管理单元中主导功能、开发容量等总体性、底线性内容的调整，列为“技术性修正”内容，简化审批备案流程。针对整个片区编制内容相对精简、侧重刚性管控要求的《创新开发单元控规》，提交上级政府审批；而将地块层面的具体管控要求作为《地块开发细则》，根据建设项目需求灵活滚动编制、及时调整并由新区管委会审批。

深化改革的关键是体制与机制的创新，实现高质量发展、创新型经济发展离不开土地供给、规划管控的系统制度创新，我们相信年轻的江北新区一定会乘风破浪、永立潮头。

陈家祥（作者为南京市江北新区规划和自然资源局局长）