当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。高质量发展不仅是经济社会发展领域的深刻变革，更是对国家治理体系和治理能力的全面考验。党的十八大以来，习近平总书记反复强调“政策协同”。以习近平同志为核心的党中央将增强宏观政策取向一致性、提高政策协同作为推动高质量发展的重要举措，2023年中央经济工作会议提出“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”，2024年4月习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议提出“要做好宏观政策取向一致性评估，加强预期管理”，2024年12月习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议进一步强调“打好政策‘组合拳’，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，等等。这些重要要求是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的生动体现，也为我们在新时代新征程上推动高质量发展提供了科学指引。
政策协同通常是指多个政策在目标、手段、实施效果等方面相互支持、相互配合、形成合力，而不是相互孤立、相互冲突或相互抵消。改革开放初期，我国的政策制定和实施以各个部门为主，政策碎片化现象较为突出。不同部门不同领域的政策之间在目标、实施路径等方面存在差异，导致政策效应有所抵消或削弱。例如，在一些地区，经济部门在制定经济政策时不考虑环境保护，环保部门在制定环保政策时没有考虑经济发展，导致经济政策与环保政策之间存在冲突。随着经济社会发展，我国逐渐认识到政策协同的重要性，一些重要政策文件“组合拳”通过多部门联合决策联合发文的方式加强协同，一些重要领域政策通过组建跨部门领导小组的方式协商统一多部门意见。同时，近年来我国在宏观调控中不断探索跨周期和逆周期调节的有效机制。例如，2024年12月习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议明确提出“充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节”，2024年中央经济工作会议强调“协同推进政策实施和预期引导，提升政策引导力、影响力”。这显示出我国在宏观调控中更加注重政策的前瞻性和灵活性，通过短期政策与中长期政策的协同配合，实现稳中求进、以进促稳，标志着政策协同在理论和实践上的深化与拓展。
高质量发展对政策协同提出新的要求
提高政策协同是确保政策组合效果最大化的关键。推动高质量发展，要努力提高包括政策目标之间、政策工具之间、短期政策与中长期政策之间以及多元政策取向之间的一致性。
政策目标一致性：锚定高质量发展这个新时代的硬道理。习近平总书记指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”这一重要论述明确了高质量发展的目标内涵，要求我们从单纯追求经济增长速度转向更加注重经济结构优化、创新驱动发展和资源配置效率提升，也为政策协同提供了方向指引。具体来看，财政政策需要更加注重对科技创新、产业升级和民生保障的支持；货币政策需要精准发力，引导资金流向实体经济的重点领域和薄弱环节；产业政策需要聚焦新兴产业培育和传统产业转型升级，推动产业高端化、智能化、绿色化；区域政策需要强化区域协调发展，实现区域优势互补和协同发展；科技政策需要围绕创新驱动发展战略，加大对基础研究、前沿技术研发和科技成果转化的支持力度，提升国家整体科技创新能力；环保政策需要坚决贯彻绿色发展理念，推动经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。
政策工具一致性：优化政策协同路径。政策工具的一致性是实现政策目标的重要保障。在实现高质量发展目标的过程中，不同领域的政策都需要选择合适的政策工具，确保相互之间协同配合。比如，财政政策可以通过减税降费等手段，引导企业加大研发投入，推动产业转型升级；货币政策可以通过调整利率、准备金率等工具，调节市场流动性，支持中小企业发展；产业政策可以通过制定产业规划、设立产业基金等手段，统筹推动传统产业改造升级和新兴产业发展壮大；区域政策可以通过制定区域协调发展规划、设立区域合作基金等手段，提高区域发展的协调性；环保政策可以通过征收环境税、推行碳排放权交易等手段，推动企业节能减排，促进绿色发展。近年来，我国在增强政策工具一致性方面进行了积极探索。例如，设立国家科技成果转化引导基金，通过财政资金的杠杆作用，引导社会资本投入科技成果转化项目；等等。这些政策工具协同配合，为高质量发展提供了有力支撑。
政策周期一致性：兼顾短期与中长期调控。高质量发展要求我们在宏观调控中兼顾短期与中长期政策的协同一致，增强跨周期和逆周期调控政策的协调配合。短期政策的目的是减缓经济周期波动影响、稳定经济增长，主要可以通过减税降费、扩大政府支出等财政政策手段刺激需求，通过调整利率、准备金率等货币政策工具调节市场流动性。中长期政策则更注重经济结构优化、创新驱动发展和可持续增长，通过产业政策引导产业结构升级，通过科技政策提升国家创新能力，通过区域政策促进区域协调发展。短期政策的实施必须与中长期发展目标相一致，避免短期政策对经济结构和长期增长带来负面影响。近年来，我国在宏观调控中不断探索跨周期和逆周期调节的有效机制。比如，通过发挥国家发展规划战略导向作用，加强中期财政规划管理，包括发行特别国债和专项债券支持重大项目建设，前瞻布局产业政策、推动新兴产业和新质生产力发展，发展绿色金融支持低碳经济发展等。
政策取向一致性：统筹宏观政策领域。政策取向的一致性，是指在政策制定和实施过程中，对经济、社会、环境等不同领域的政策在目标、手段和实施效果上进行统筹，实现相互协调、形成合力，这也是确保政策协同的重要环节。为此，需要加强宏观政策取向一致性评估，从政策目标、政策工具、政策周期等多个维度进行综合评判，确保政策之间的系统性、整体性、协同性。近年来，我国在政策制定上越来越注重政策取向的一致性。例如，为促进绿色经济发展，不仅推出了一系列环保政策，还配套了税收优惠、资金扶持等经济手段，同时在社会层面加强对公众环保意识的培养。这些政策在一致性评估基础上形成合力，共同推动我国经济高质量发展。
提高政策协同的策略与路径
在推动高质量发展过程中提高政策协同，党的领导是根本保障。这既是因为党的领导能够确保改革发展沿着正确方向前进，保持政策目标的连续性和长期性；又是因为党的领导能够发挥集中智慧和民主决策优势，提高政策的科学性和有效性。同时，还应加强制度建设、完善政策协同机制，强化顶层设计、优化政策组合、完善评估体系、加强预期管理，最终推动并实现高质量发展。
强化顶层设计，构建协同一致的政策框架。在党的领导下，加强宏观政策顶层设计对于提高政策协同至关重要。只有强化顶层设计，才能确保各政策领域在高质量发展中的职责与定位清晰明确，构建协同一致的政策框架。为此，可建立跨部门政策协调机制，加强财政、货币、产业等部门之间的沟通与协作，通过多种方式及时解决政策实施过程中出现的问题，确保政策制定与执行过程中的协同性。在总体框架下，也可鼓励提高各地内部和相互之间的政策协同，助力全国形成推动高质量发展的统一布局，实现全国一盘棋的战略目标。
优化政策组合，提升政策组合效应。通过优化政策组合，确保各领域政策能够相互支撑配合，可以强化政策之间的协同联动，放大组合效应，形成推动高质量发展的合力。以科技创新这个高质量发展的根本支撑为例。近年来，我国通过税收优惠、货币政策支持等政策组合，推动科技创新与产业创新深度融合；通过定向降准等货币政策手段，为科技企业提供低成本资金支持；等等。这些政策的协同配合，有效推动我国科技创新能力大幅提升。
完善评估体系，加强政策一致性评估。建立科学合理的政策取向一致性评估体系是提升政策组合效果的重要保障。评估体系应包括政策目标一致性、政策工具一致性、政策周期一致性、政策取向一致性等多维度指标。通过开展政策一致性评估，并加强对评估结果的应用，将评估结果作为政策调整与优化的重要依据，将推动政策协同水平不断提升。比如，国家发展改革委2022年牵头建立了政策文件评估机制，开展新出台政策与宏观政策取向一致性评估工作，国务院各部门出台文件凡涉及宏观经济稳定和市场预期稳定的，由国家发展改革委开展宏观政策取向一致性评估。评估工作开展以来，各项政策的协同性明显提升，与宏观政策取向的一致性不断增强。
加强预期管理，稳定市场预期与信心。加强预期管理是提高政策组合效果的重要手段。通过开展政策宣介、加强市场沟通等方式，可以稳定经营主体预期，增强市场信心，为高质量发展营造良好的市场环境。近年来，我国在加强预期管理方面采取了一系列措施。例如，政府定期召开新闻发布会，对政策进行细致解读，及时回应市场关切，增强市场信心；中国人民银行通过定期发布货币政策执行报告，向市场传递货币政策意图，稳定市场预期；等等。这些措施多管齐下，有效稳定了市场预期，为我国经济平稳有序运行筑牢了坚实根基、提供了有力支撑。
总的来说，提高政策协同是实现高质量发展的必然要求。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，建立并完善提高政策协同的体制机制，我们一定能够推动高质量发展取得更大成效，为实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。
（朱旭峰 作者为清华大学公共管理学院教授、院长）
