近年来，全球产业格局进入板块重组新阶段，高端产业及配套回流至美欧等发达国家，中低端产业则加速向东南亚、非洲等地迁移。我国过去以劳动密集型产业构建的出口优势面临“双面竞争”困境，加快产业转型升级迫在眉睫。江苏所在的长三角地区承担着建成全球先进制造业发展新高地和世界级制造业品牌汇聚地的重任，面对日益严峻的外部形势与持续激烈的全球竞争，集中省内优势资源、打造关键性的地标产业集群或可助力江苏快速形成产业升级“局部小生态”，为全产业链整体创新升级夯实基础。
发展地标性产业集群
是应对外部挑战的较优路径
鉴于不容乐观的外部大环境会导致机遇窗口期不断衰减，在新的形势下，集中资源在关键几项产业上实现快速突破，更符合当前内外发展实际。
一是疫情加剧全球经济不确定性。上半年新冠肺炎疫情的全球大流行，直接冲击了餐旅、交通运输、零售、娱乐等人员密集型行业，全球范围内生产、运输、用工一度中断停摆，外需萎缩、市场动荡，企业订单锐减、短期行为增加，针对产业升级的长期投资搁浅风险加剧。
二是新技术革命全球竞争日趋激烈。以硅谷科技巨头为代表的科技资本快速崛起，物联网、大数据、云计算等新技术在生产生活领域的供给更加活跃。围绕技术标准制定权展开的激烈竞争已拉开帷幕，美欧等国在高科技产业上对中国防备加剧，围绕几项关键性产业实现“定点突破”能够规避全面性封锁风险。
三是以城市群为主范式的竞争渐次成型。当下，全球产业链布局与分工逐步从国家层面下沉到城市群。是否能发挥出城市群的“群体协同优势”，决定着各国在新型全球产业分工中的格局与地位。此时选择结合自身资源优势与特色禀赋发展关键性的地标产业，更符合城市群竞争主范式。尤其是在外部竞争日趋激烈、不确定性因素持续增强的宏观背景下，借助“拳头产业”稳步提升江苏在全球产业链中的发展势能，是江苏抢占未来产业制高点的可行之法。
江苏地标性产业集群形成
需突破四大掣肘问题
江苏省内各地在推进地标性产业集群建设时也遭遇多重挑战，亟需转变政策思路、调整步调。就江苏产业集群目前的发展现状看，主要存在四个方面的问题。
一是产业集群规划同质化。江苏各地在打造地标性产业集群时，基本围绕着战略性新兴产业展开布局。各市重点发展的产业虽各有侧重，但基本都集中在信息产业、新材料、生物医药、高端装备这几大类产业上。政策引导做法也较为相似，多集中在信贷支持、税收优惠、人才招引等几项工作上。各地在产业规划与政策扶持上的高度相似造成了各市产业集群在发展方向与资源投入上的同质化竞争，这势必会加剧省内各地在获取创新资源时的内卷式争夺，容易形成“一哄而上、一哄而下”的踩踏式竞争，降低了创新资源的投入成效。
二是科研资源优势尚需激活。省内集中打造的几类地标性产业集群多是资本知识双密集型产业，其成败的关键在于是否形成了高素质人才聚集。江苏科教研发资源丰富、技术人才储备充足，创新创业基础较好，但偏好稳重的营商环境限制了创新资源的有效发挥。相对充裕的科教资源与人才供给反而养成了省内企业倾向于压低人才平均薪酬的不良习惯，平均薪酬竞争力不足造成省内高校培养的优秀人才大量流向上海等一线城市，越是科教重镇的城市越容易陷入“人才资源困境”。
三是政策对中小企业的扶持度有待提升。中小企业在捕捉发展机遇、开拓创新上有着较强的灵活性，但往往难以有效分享到政策红利。省内各市的行业产业优惠政策大多流向中大型企业，政策对老牌企业、大型企业“补上加补”“扶了又扶”甚至投入过量政策资源，但中小企业却多数无缘政策红利及其外溢带来的机遇。这导致江苏本地孵化的中小型高科技企业有着较强的外迁倾向，企业在市场上站稳后立刻迁入一线城市的情况屡见不鲜。
四是市场在资源配置中的作用有待增强。在推进地标性产业集群建设中，江苏的政策偏重于释放政策红利对企业的扶持作用，但对市场机制的培育及发展不足。以园区招商引资为例，在孵化优秀企业、培育龙头企业、引进明星企业时，市场化投融资机构在对企业的识别、筛选、投资等环节上参与度不够，政府产业基金的使用效率、下沉度都有待提升。
变“漫灌”为“滴灌”
提高政策治理精细化程度
以战略性新兴产业为基础构建的地标性产业集群对政策提出了新需求。相比财税补贴，企业更看重投融资环境和高端人才集聚度这两项关键。面对新产业、新需求，政府需要在制定政策时转变思路，以企业需求为抓手，优化既有政策措施，切切实实解决问题。具体说，就是政府需要摆脱以往政策扶持以“给钱”为主的模式，增强政策治理精细化程度，强化市场机制的作用。
一是在防范风险的基础上保持战略定力。新冠肺炎疫情全球大流行严重影响了资本与人才的全球流动，这加剧了地标性产业集群建设中各类企业的融资难度。疫情治理常态化阶段对地方财政带来的新挑战也促使产业政策从“大水漫灌”转向“定点投放”。在推动地标性产业集群建设时，在战术上要预防泡沫破裂造成的连锁反应及次生风险，警惕产业泡沫挤出效应造成的企业债务危机及可能引发的金融风险。更为关键的是要保持战略定力，以更大的决心推进产业转型升级。
二是以人才集聚为突破口撬动产业升级。要打破地标性产业集群面临的“人才资源困境”，就需要从人才入手。要形成人才不是“劳动力”、不是“红利”，而是“生产力”的新观念。要敢于打破现有薪酬论资排辈的陈规，释放“真人才拿高薪”信号。省内不少单位企业囿于论资排辈习惯，无法给人才提供相应的待遇，降低了高端人才的地域黏性及产业忠诚度。可围绕重点高校及科研院所打“研发牌”，依托研发平台形成人才聚集，继而吸引知名企业落户、激活产业发展活力。
三是优化专项资金使用度，培育中小企业“创新池”。中小企业是推动产业变革、促进产业升级的关键力量。针对中小企业的孵化与扶持应以做大基数为原则，借助数量优势带动自由竞争，加快企业在发展早期的快速迭代、快速试错过程。针对中小企业的政策配套上适宜采取“普惠制”扶持原则，可通过设立中小企业扶持孵化专项基金，放宽中小企业申请各项优惠政策的限制，降低中小企业获取政府资金扶持的准入门槛，增加中小企业数量、做大“企业蓄水池”。根据企业规模、发展阶段设置不同层次、不同类别的政策优惠包，满足企业在初创、发展、壮大各个阶段不同的要求，避免政府资源堆积在企业成熟期，提高政策资源的使用效率。
四是提升市场在资源配置中的作用。借鉴海外成熟经验，探索产业基金的市场化管理模式。可通过招投标等方式遴选专业基金管理团队管理政府的产业基金，也可通过增设“补贴后置”等制度提升产业基金的管理能效。可以省或市为单位设立不同级别的风险投资机构联盟或行业联盟，整合一省一市的投资机构、形成有效实体，让企业能快速对接本地风险投资机构，减少传统的中间人引荐、举荐、推荐形成的圈子壁垒、信息壁垒，提升企业的融资便利化程度。
苏瑞娜（中共南京市委党校副教授）
