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构建人与自然和谐发展新格局
2021-06-23 15:34:00  来源:新华日报

江苏沿海地区地处中国沿海、沿长江和沿陇海兰新线生产力布局主轴线交汇区域,不仅区位优势独特,而且土地后备资源丰富。2020年7月,省委省政府提出沿江沿海沿河沿湖“四沿”联动这一区域空间特色塑造战略,为沿海地区重构沿海人与自然和谐发展的空间新格局、打造美丽江苏建设新景象提供了契机。资源环境可持续承载是区域人与自然和谐发展的基础,更是新时期国土空间规划乃至生态文明制度的根基。为此,这里在揭示江苏沿海地区资源环境承载现状及潜力的基础上,结合省委省政府《关于深入推进美丽江苏建设的意见》,提出塑造江苏沿海地区空间特色这一美丽江苏新景象的对策建议。

基于国家或江苏省对城市用水总量控制、空间环境容量目标控制以及碳排放目标实现要求,测算了沿海地区三市乃至各县(区、市)资源环境承载力,确定了相应的土地开发强度,并分析了其土地开发强度的变化特征。具体如下:

第一,沿海地区建设用地扩张快于沿江地区。2009-2018年间,江苏沿海地区建设用地总规模由2009年的6246.13平方千米增长至2018年的6849.33平方千米;相应地,土地开发强度由17.80%提升至19.52%,年均提升0.93%。虽然2018年其土地开发强度较沿江地区低5.92%,但年均增长率却是沿江地区的3倍。

第二,高度开发与开发不够并存。高度开发空间有南通市核心区(港闸区、崇川区)、连云港市连云区等,其土地开发强度在50%左右;而作为中心城区的南通市经开区、连云港海州区、盐城市亭湖区等开发强度在40%左右。还有如东、启东、东海、灌云、大丰、东台等11个县(市)土地开发强度在15%左右。

第三,要素承载潜力差别较大。资源环境承载力是山水林田湖草生命共同体各项要素的综合体现,基于对沿海地区水、土地、生态、环境负荷、碳峰值限制等各类要素的综合测算,环境负荷、碳峰值等限制较为明显,相对于常住人口1903万人的现状而言,业已超载12%以上;而相对于水、土等资源潜力,尚有30%以上的承载空间。

第四,综合承载潜力提升空间较大。按照自然资源部2020年发布的《资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价指南》标准,沿海地区适宜空间为20.32%。对照现有土地开发强度,尚有294平方公里建设空间;按照资源环境承载力测算,其土地开发强度可达到23.54%,即可有871平方公里建设空间。即便土地开发强度控制在适宜空间范围内,可新增的建设用地空间仍然达到2009-2018年10年新增建设用地总规模的1/2。因此,综合承载潜力较大。

自20世纪80年代以来,沿海地区一直是改革开放乃至发展开发的高地。2018年6月,省委书记娄勤俭在阐述江苏在长三角一体化发展中的作用、优势与合作构想中提出了沿海经济带的建设要求;尤其是2020年7月省委省政府作出了建设沿海城镇带的具体部署。这为沿海地区打造美丽江苏新景象提供了难得契机。为此,提出如下建议:

统筹沿海地区国土空间与沿江、沿河、沿湖发展关系,激发沿海空间发展新活力。以国土空间规划编制为契机,基于自然资源部部署的资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价工作基础,合理确定沿海、沿江、沿河、沿湖区域的空间发展权,为构建以沿海发展为重点的双循环发展提供空间支撑;加强沿海水网系统与沿江、沿河、沿湖区域的优化,提升沿海区域水资源保障与安全供给能力,并减缓地下海水渗透的潜在影响,提升水资源承载力,为支撑沿海高质量发展提供有效支撑;加强沿海地区环境基础设施建设,完善养殖污染、生活污染、工业污染等治理设施及网络体系建设,为协调沿海地区经济社会发展与生态环境保护提供环境容量空间。

统筹沿海地区大海洋与大农业、大生态、大产业发展关系,打造沿海产业创新发展新链条。针对沿海地区是大海洋、大农业、大生态,也是大产业发展潜力的空间特点,以建设海洋强省为目标,以大海洋、大农业、大生态、大产业发展格局为特征,编制《沿海地区国土空间战略规划》,整体优化沿海地区国土空间格局;形成基于沿海地区产业内、外循环连通的产业创新发展新链条,提升沿海地区在支撑内外循环的大物流体系建设、协同沿江沿湖格局优化的大产业布局方面的发展优势;彰显沿海地区自然资源底蕴优势的大农业发展、大生态景观构筑,提升沿海地区在江苏乃至国家粮食安全以及生态保障方面的战略地位。

统筹沿海城镇发展带与沿江经济带、东陇海线、上海都市圈发展关系,构筑沿海城镇体系发展新格局。探索构建连通上海、构建苏北黄金三角物流格局、连接沿江等区域的新基建格局体系,为提升沿海地区城镇发展格局提供基础支撑;基于沿海产业特色、生态特色、农业特色、海洋特色,并整合沿海人口居住布局,规划沿海城镇发展带;以沿海城镇发展带为基础,促进沿海地区与沿江经济带、东陇海线、上海都市圈的空间衔接,以城镇发展激发沿海空间生长。

统筹海域使用权与土地产权、水权、空间发展权等关系,探索沿海国土空间要素优化配置新机制。发挥沿海地区自然资源要素市场优势,率先探索建立以主要自然资源要素产权交易为主的沿海地区自然资源产权市场中心;统筹沿海海洋使用权、建设空间发展权、耕地保护指标交易、水权等交易管理,并完善产权登记以及主要自然资源要素定价、交易机制,提高自然资源市场配置效率;构建耕作权、海洋使用权、取水权等回购制度,协调沿海生态修复与经济发展、农业生产的矛盾,并通过市场机制促进沿海地区自然资源可持续利用,为美丽沿海建设提供可持续发展新机制。

黄贤金(作者为江苏绿色发展研究基地首席专家、南京大学华智全球治理研究院院长、国家社会科学基金重大项目首席专家)

编辑:张理
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