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城市更新:改造硬件尤须更新软件
2020-05-12 14:39:00  来源:新华日报

推进老旧住宅加装电梯,增加市区“口袋公园”,塑造老城厢新质态,将工业“迎回”主城……近段时间以来,江苏多个城市不约而同加快了“自我更新”的脚步。

城市更新是城市发展的大课题,但并不是全新命题。随着现代城市发展的不断演进,“城市更新”的观念和实践也在不断更新。踏上新征程、面对新形势,城市更新要更新什么?如何实现更新?本报记者采访了多位专家学者,请他们畅谈、把脉城市的发展与未来。

城市是有生命周期的有机体

“城市发展的实质就是各种形式空间的生产(规模扩张)与再生产(改造更新),是空间资源的生产与分配。”江苏省社科联副主席、创新型城市研究院首席专家叶南客认为,城市更新作为“再生产”的主要形式,已经逐渐成为解决城市发展问题的一种惯用做法,它是一个动态发展的概念,而不是一个完结性的状态。

在江苏省社科院研究员丁宏看来,“城市就像有机体一样,有着自己发展、兴盛、衰退的生命周期。”他说,随着大多数城市进入“存量”阶段,城市的增量空间资源更加收紧,加上原有的城区也逐步出现房屋老化、结构失衡、功能衰退等问题,使得城市更新的概念为越来越多的城市规划师和开发者所接受。

江苏省社科院副研究员、长江产业经济研究院特任副研究员何雨认为,近年来城市更新愈加变为人们可知可感的政策实践,还基于更为复杂的原因:

——赓续文化的需要。城市更新一般集中在老旧城区,而老旧城区是城市文脉的发源地、城市记忆的记录地、城市性格的标志地。在从计划到市场、从中心到边缘的扩展中,传统的中心城区不断衰落,特别是大量历史文化遗存遭遇“建设性破坏”,从长远看,都是在侵蚀城市的文化、模糊城市的历史。

——改善民生的压力。老旧城区,特别是特大城市的老旧城区,往往处于“多老叠加”状态:老化的体制,老化的住宅,老化的人口,老化的设施。这些至少占据城市五分之一到四分之一的人口无法享受到现代城市文明成果,是实实在在的民生痛点与民生短板,而城市更新则是赋予老旧城区生命,焕发其活力的一次机遇。

——产业发展的契机。受益于腾笼换鸟策略,主要城市老旧城区已经腾出大量空间,为地方政府的城市更新提供了土地和财政的坚实基础,一直受制于成本困扰的产业更新逐渐成为可能。

将“灰色空间”转化为“绿色空间”

城市更新是城市新陈代谢的过程,旧城改造是其中的一个重要环节。“旧城区改造是城市更新的必然规律和必然要求,就好比家里东西旧了,要么扔掉、换新的,要么修一修补一补。”南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为,如今城市老旧小区呈碎片化、分散化的布局,零星散落在中心城区的各个角落,以往推倒重来、拆迁安置的做法,不是这个时期的最佳选项。保护老城风貌、留住原住民,不再搞一刀切式的拆迁安置,成为当下的一种共识。

在胡小武看来,“城市更新是城市社会变迁的一个过程,也是城市活力重建的过程。”他说,旧城区更新要重建各种活力,包括生活活力、居住魅力、产业活力、旅游活力、文化活力等。其中,空间改造是活力重建的基础。试想,一个城区的房子是危房,形象是“脏乱差”,那必然会衰败,成为僵化的、淘汰的空间。经过空间改造之后,提升城市基础设施,恢复人居活力;再加入设计元素,与艺术相结合,增添空间的灵动感,从而重建文化活力;产业也能重新置换,引入第三产业,实现腾笼换鸟,商业活力也得以展现。如南京老门东、1865创意产业园等,都是很好的案例。

近年来,江苏一直在推进宜居城市建设。2018年4月,江苏首次提出并建设“省级宜居示范居住区”。2019年3月,又提出建设“省级宜居示范街区”,南京市鼓楼区天津新村、阅江楼、姚坊门,宜兴市东氿新城、昆山市中华园5个街区列入试点。“相比住区,街区更注重城市性,内涵概念更丰富,包括步行友好、街区安全等。”江苏省城市规划设计研究院副总规划师王承华说,街区改造打破社区界限,从人文生活步行空间这个人居基本单元出发,对空间功能、基础设施、文化、社会治理等方面的问题进行系统地、更有针对性地更新改造,让城市生活更具丰富性、多样性,也有利于缓解如交通拥堵、环境污染等城市病。

“旧城改造主要是挖掘存量资源,将‘灰色空间’转化为‘绿色空间’。”王承华以正在推进的昆山市中华园宜居街区改造为例,该街区附近有条东安江河,是十分破败的,基本是一个“灰色空间”。通过整治,引入江南传统元素,构建水乡特色空间,既改善了环境,又增强了居民的认同感、自豪感。同时,小区围墙拆除后,建筑空间倒退,街区绿化带得到拓展,再植入相应的休闲设施,基础设施服务进一步完善。

丁宏认为,从西方国家城市更新的经验教训来看,城市更新不能走简单粗暴的大规模拆倒重建之路,而是要更加以人为本,从人居住的现实需求出发,更加注重城市更新的经济社会文化意义,更加注重城市建设的可持续发展,注重保护城市的现状肌理和文化遗产,在城市重建的过程中确保城市的文脉传承和社会关系的延续发展。

“民心工程”不能成为“伤心工程”

旧城改造更新自然是一件好事,但要把好事干好并不容易。在叶南客看来,当前存在立法滞后、公共利益保障不足、保护与发展缺乏协调、公众参与机制不健全等深层次问题。

“与西方国家城市更新不同,我们所推动的城市更新,在实现机制上,主要是依靠政府驱动而非市场驱动。”何雨说,政府驱动的优势在于有规划有毅力有步骤,能够快速见效,几乎没有办不成的事情。然而,政府驱动的劣势在于,不计成本,甚至为推动更新而采取强硬措施,缺乏与主要利益攸关方的充分沟通与博弈。如果不注意的话,可能会把原本的“民心工程”变成“伤心工程”。

胡小武认为,现实中常常出现“吃力不讨好”的现象,政策倡导机制力度是一个重要原因。政策倡导机制,就是政策宣传、营销、传播,进而争取共识的过程,但现实中这个过程有时是被忽视的。推进旧城更新项目,会遇到太多居民个体的诉求,也会产生很多矛盾和冲突。为此,政府应该建立一个策略性表达机制,把政策可能达到的好的效果明明白白讲清楚,把过程中可能经历的各种阵痛也要明明白白讲清楚。还要建立公众参与机制,多方争取建议,各方相互磨合,努力实现“最大公约数”。

旧城更新改造采取的模式很多,政府引导、设计师支撑、居民参与则是其中之一。王承华认为,如今设计师的作用越来越凸显。他们不再只是方案的设计者,而既是组织者,要了解居民需求,激发其参与意识,并发掘有能力的居民,让其成为街区议事会的主要成员;又是协调者,老旧小区里个人、企事业单位的诉求都不一样,兼顾每个人的利益不可能,需要设计师从专业的角度帮助大家达成共识;还是教育培训者,在方案设计沟通中教会居民认识空间改造、善用空间改造。

“旧城更新改造是激发居民公共意识的一个契机。”王承华说,因为这是一件跟自身利益直接相关的事情。存量空间改造中,每个人的利益是不同的,在设计师和社区协调者的帮助下,引导居民换位思考,逐渐懂得考虑他人的利益,培养其责任感和公共意识,引导其更多参与公共事务,继而有利于为城区改造后的自我治理和自我更新提供动力、建构机制。

“旧貌换新颜”,还要“治理换新天”

推进城市更新,不是“重建”一座城,而是“运营”一座城。运营城市,自然离不开社会治理能力的提升。

“城市更宜居、更安全、更人文、更现代,需要从提升城市治理能力角度入手。”叶南客说,要切实补齐公共服务、生态环境、基础设施等领域的短板弱项,让城市治理更加科学化、精细化、智能化,积极探索特大城市现代化治理的新路径。

丁宏建议,让城市变得更聪明、更智慧,要建立城市统筹的更新战略和规划,为城市更新提供更加前瞻性和全局性的指引;提升城市更新的设计水准,建立社会公众参与的规划沟通协调机制;深入转变城市更新的理念,保护传统建筑和特色风貌,使之与城市更新深度融合;更加重视城市绿色发展,促进城市空间生产、生活、生态的有机融合。

“与硬件环境改善相比,城市软件环境的提升,快不来、急不得。”何雨认为,很多城市在花费了极大力气完成老旧小区的硬件改造后,由于治理理念与手段无法同步提升,出新两三年后又重新变得“脏乱差”,充分说明城市更新要与社会治理同步提升的必要性。效果良好的城市更新,既是政府“善政”的体现,更是政府“善治”的象征。必须按照“显政”要求,把更新方案放在阳光下,不仅实现“旧貌换新颜”,还要实现“治理换新天”。

“城市内涵方面,应面向存量与传承发力,通过文化投入来复苏和提升文化凝聚力与市民素质。”叶南客认为,必须在城市更新中体现对传统的尊重,解决好新与旧、破与立、形与魂的问题,把历史文化资源跟城市更新有机结合起来,不断完善城市功能,让满足人民群众对美好生活的需要成为城市发展的核心任务。

本报记者 陈立民 颜云霞

编辑:张理
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